Об эволюции правового статуса Верховного Главнокомандующего в правовой модели России XX – XXI веков

Пост Верховного Главнокомандующего России на протяжении последнего столетия имел особую значимость. И это неудивительно, ведь Россия пережила в течение века 2 мировые войны и эпоху современных реформ, сопоставимую с любым из более ранних исторических катаклизмов.

Поэтому мы в нашей статье уделим внимание специфике статуса Верховного Главнокомандующего (для мировых войн - и возглавляемой им Ставке), сделав акцент на его властных полномочиях и попытавшись увидеть некоторые тенденции эволюции статуса.

Штаб Верховного Главнокомандующего (Ставка) - орган высшего полевого управления войсками Действующей армии в России и в то же время пункт пребывания Верховного Главнокомандующего в период боевых действий – обязана своим появлением событиям Первой мировой войны 1914 - 1918 гг. Первоначально Ставка состояла из 4 управлений: генерал-квартирмейстера (оперативные вопросы), дежурного генерала (вопросы численности и укомплектования войск, обеспечения снабжения, назначения на должности чинов комсостава), начальника военных сообщений и военно-морского. К концу участия России в Первой мировой войне в данный орган уже входило 15 управлений, 3 канцелярии и 2 комитета.

Фото здесь и ниже - из жизни Ставки Верховного Главнокомандующего русской Действующей армией в 1914 - 1916 гг.

Верховный Главнокомандующий, руководя Действующей армией и флотом, облекался чрезвычайной властью - близкой к императорской. Так, Положение о полевом управлении войск в военное время устанавливало ( Положение о полевом управлении войск в военное время. Спб., 1914. С. 3 – 6.), что Верховный Главнокомандующий есть «высший начальник всех сухопутных и морских вооруженных сил, предназначенных для военных действий. Он облекается чрезвычайною властью и повеления его исполняются на театре военных действий всеми без изъятия правительственными местами и общественными управлениями, а равно должностными лицами всех ведомств и всем населением, как Высочайшие повеления. Верховному главнокомандующему подчиняются члены Императорской фамилии, если они находятся в пределах театра военных действий. Верховный главнокомандующий предназначается по непосредственному избранию Государя Императора; с объявлением мобилизации он назначается Высочайшим приказом и указом Правительствующему Сенату. Верховный главнокомандующий исключительно и непосредственно подчиняется Государю Императору и за свои распоряжения и действия ответствует только перед Его Величеством…».

Никакое правительственное учреждение или должностное лицо империи не могло давать Верховному Главнокомандующему предписаний и требовать от него отчетов. Непосредственно контактировать с Верховным Главнокомандующим каким-либо правительственным учреждениям или лицам запрещалось – за исключением министров, главноуправляющих и лиц, непосредственно подчиненных ему.

Верховный Главнокомандующий, руководствуясь Высочайшими указаниями, ведет военные действия по своему усмотрению - применяя способы, кои признает нужными. При нахождении вооруженных сил за рубежом именно он определял отношение войск к правительственным учреждениям и населению соответствующих территорий.

Своей властью Верховный Главнокомандующий вправе заключать с противником перемирие - когда военные обстоятельства вынуждают к этому безотлагательно, - сразу же сообщая об этом Императору. Если срочности в перемирии нет, то предварительно испрашивается Высочайшее соизволение.

Также Верховный Главнокомандующий, во взаимодействии с министром финансов, определяет и объявляет обязательную на театре военных действий для населения, войск и флота сравнительную ценность денежных знаков (русских и иностранных), обращающихся на этом ТВД.

Верховный Главнокомандующий, помимо прав, присвоенных главнокомандующему армиями фронта, имел право:

1) изменять состав подчиненных ему войсковых соединений и флотов; образовывать новые войсковые соединения, военные округа и генерал-губернаторства, а также расформировывать существующие, представляя о принятых мерах и причинах, их вызвавших, информацию Императору;

2) устанавливать взаимоотношения начальников высших войсковых соединений и командующих флотами;

3) формировать во время войны части войск, управления, учреждения и заведения, не предусмотренные Высочайше утвержденными штатами; утверждать для них временные положения и временные штаты, представляя об этом Императору;

4) избирать и назначать ко временному исполнению должностей, из состава подчиненных лиц: главнокомандующих армиями фронтов, командующих отдельными армиями, командующих флотами, командиров отдельных корпусов, начальника своего штаба, а также начальников управлений этого штаба; об утверждении назначенных лиц Главковерх «представляет на благовоззрение Государя Императора».

Во время войны Верховный Главнокомандующий представляет Императору донесения, а после окончания войны - отчет о действиях вверенных ему войск и флота, с приложением подлинных отчетов всех непосредственно подчиненных ему войсковых начальников.

Штаб служит органом Верховного Главнокомандующего: 1) по сбору, содержанию и обработке сведений, необходимых для руководства военными действиями; 2) по разработке его указаний по ведению военных операций; 3) по руководству эксплуатацией железнодорожной сети ТВД; 4) по передаче по принадлежности его повелений и распоряжений. О структуре Штаба мы упомянули выше. План формирования Штаба Верховного Главнокомандующего разрабатывался Главным управлением Генштаба еще в мирное время.

С началом Первой мировой войны Верховным Главнокомандующим стал великий князь Николай Николаевич, а в августе 1915 г. пост принял Николай II – хоть это и было для Императора необязательно.

Должность Верховного Главнокомандующего и Ставка появляются после начала Великой Отечественной войны 1941 – 1945 гг.

Ставка Верховного Главного Командования являлась чрезвычайным органом высшего военного управления. Главная задача - стратегическое руководство вооруженными силами СССР.

Была образована 23 июня 1941 г. и в ее состав входили следующие лица: С. К. Тимошенко (председатель), И. В. Сталин, Г. К. Жуков, К. Е. Ворошилов, С. М. Буденный, В. М. Молотов, Н. Г. Кузнецов. 10-го июля того же года преобразована в Ставку Верховного Командования, председателем которой стал И. В. Сталин (в состав введен Б. М. Шапошников). Наконец, 8 августа 1941 г. И. В. Сталин был назначен Верховным Главнокомандующим. С этого времени Ставка стала именоваться Ставкой Верховного Главнокомандования (СВГК).

Состав органа неоднократно менялся.

Ставка осуществляла свою деятельность под руководством ГКО, и в октябре 1945 г. была упразднена.

К полномочиям Верховного Главнокомандующего и его Ставки относилось: внесение изменений и уточнений в структуру и организацию Вооруженных Сил; планирование кампаний и стратегических операций; постановка задач фронтам и флотам и руководство их боевой деятельностью; организация взаимодействия между стратегическими группировками и оперативными объединениями различных видов Вооруженных Сил и партизанами; распределение между фронтами резервов и материальных средств; контроль за ходом выполнения поставленных задач; руководство изучением и обобщением опыта войны (Подр. См. Органы руководства Вооруженными силами СССР (1941–1945). М., 1988.).

Наконец, посмотрим на Верховного главнокомандующего Вооруженными силами Российской Федерации. В соответствии со ст. 87 Конституции РФ таковым является Президент Российской Федерации, наделенный обширными полномочиями.

Так, в случае внешней агрессии он вводит на территории государства или в отдельных его местностях военное положение. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О военном положении» (См. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ (ред. от 01.07.2017) «О военном положении»):

1) осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;

2) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

3) контролирует применение мер по обеспечению военного положения;

4) определяет меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер;

5) определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения;

6) приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

7) устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

8) устанавливает запреты на проведение забастовок, а также меры, направленные на приостановление или прекращение деятельности организаций;

9) определяет порядок прохождения военной службы в период военного положения;

10) принимает меры по прекращению или приостановлению действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и (или) государствами, союзными с ним (ними);

11) прекращает деятельность в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации;

12) устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

13) утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

В соответствии со ст. 83 Конституции РФ Верховный Главнокомандующий:

1) утверждает военную доктрину России;

2) назначает и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных Сил;

В соответствии со ст. 4 ФЗ «Об обороне» (См. Федеральный закон «Об обороне» от 31.05.1996 N 61-ФЗ в последней редакции):

1) определяет основные направления военной политики Российской Федерации;

2) осуществляет руководство Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами;

3) в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации о ведении военных действий;

4) вводит в действие нормативные правовые акты военного времени и прекращает их действие, формирует и упраздняет органы исполнительной власти на период военного времени;

5) принимает решение о привлечении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению;

6) утверждает концепции и планы строительства и развития ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов, План применения ВС РФ, Мобилизационный план ВС РФ, а также планы перевода (мобилизационные планы) на работу в условиях военного времени органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и Федеральную государственную программу оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;

7) утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;

8) утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний;

9) утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами Вооруженных Сил, др. войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга) в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет их с военной службы;

10) утверждает структуру, состав Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, а также штатную численность военнослужащих ВС, других войск, воинских формирований и органов;

11) принимает решение о дислокации/передислокации Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований от соединения и выше;

12) утверждает общевоинские уставы, положения о Боевом знамени воинской части, Военно-морском флаге РФ, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности;

13) утверждает положения о Министерстве обороны и Генеральном штабе и положения об органах управления других войск, воинских формирований и органов;

14) утверждает Положение о территориальной обороне и План гражданской обороны;

15) утверждает планы размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;

16) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации в области обороны, включая договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил в операциях по поддержанию мира и международной безопасности;

17) издает указы о призыве на военную службу, военные сборы (с указанием численности призываемых граждан и их распределения между Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами), а также об увольнении с военной службы граждан, проходящих военную службу по призыву;

18) утверждает предельное количество военнослужащих Вооружённых Сил, других войск, воинских формирований и органов на прикомандирование к федеральным органам государственной власти;

Какой можно сделать важнейший вывод?

Он касается вопроса совмещения статуса главы государства и Верховного Главнокомандующего.

В Российской империи в обязательном порядке не предусматривалось совмещение этих статусов. Так, документ подчеркивал, что Верховный Главнокомандующий, назначаясь Высочайшим Приказом и Указом Сената, подчиняется Государю Императору и несет ответственность перед главой государства. Да, в ходе Первой мировой войны Император в августе 1915 г. возложил на себя обязанности Главковерха, но совмещение статусов, как мы отметили ранее, было необязательно. И первый Главковерх русской армии эпохи этой войны – Великий Князь Николай Николаевич.

В СССР с началом Великой Отечественной войны также совмещение статусов было необязательно. Юридически главой государства являлся Председатель Президиума Верховного Совета СССР, которым являлся М. И. Калинин, тогда как Верховный Главнокомандующий И. В. Сталин занимал ряд других (хоть и ключевых) должностей (Председатель СНК СССР, председатель ГКО СССР, секретарь ЦК ВКП(б)).

В современной модели России глава государства совмещает должность со статусом Верховного Главнокомандующего, сконцентрировав в своих руках огромные полномочия - являющиеся синтезом полномочий главы государства и верховного военного вождя последнего. И это еще один кирпичик в основание дома, именуемого «суперпрезидентской республикой».